许勤华:改革开放40年能源国际合作研究报告

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关键词:一带一路 能源结构 能源消费

    (来源:能源研究俱乐部 作者:中国人民大学国际关系学院教授、国家发展与战略研究院副院长、国际能源战略研究中心主任许勤华)


    能源国际合作的历史进程


    从1978年到1992年,中国石油出口量逐渐减少。这个阶段是中国全方位能源合作的酝酿阶段,是市场开放、能源出口换取资金、技术和设备的“引进来”的国际能源合作阶段。


    自1993年中国成为成品油净进口国继而1996年成为原油净进口国,上个世纪九十年代初,为了贯彻中央提出的“充分利用国内外两种资源、两个市场”的方针,中国开始实施“走出去”战略,积极开展能源国际合作。


    随后,中国全球能源战略进入了“发展期”。特点是充分运用能源外交手段,由国家主导、能源企业及其他行为体参与,利用外交资源保障国家能源安全,或者以能源关系谋求国家其他利益而进行各种与能源相关的活动。


    2008年金融危机后,油价低位徘徊,消费国在国际能源市场的影响力不断增强,作为全球第一大能源消费国和石油进口国,并积累了几十年国际能源合作的经验与教训,中国在对外能源合作过程中的主动权不断提升,合作目的和方向也日益明确。2009年可以被称为中国的资源投资年。中国在多个地区,以收购能源企业股份、“贷款换石油”等多种方式,大力进行资源投资。


    2013年9月,中国提出了“一带一路”倡议,这是一个中国首倡、高层推动的国家战略。能源的角色被称为“重中之重”。能源发展不只关乎国家和地区发展的能源安全,而且联系着国家和地区的整体利益;对外能源合作的目的已经不再只是获取或拥有能源本身,而是实现经济和环境的双重效益;中国能源战略真正拥有了自己完整的国际发展战略,而不再只是嵌在国家的整体对外政策中。


    能源国际合作取得的主要成就


    (一)建立了多个油气国际合作区


    中国在全球33个国家执行着100多个国际油气合作项目,建成了中亚—俄罗斯、中东、非洲、美洲和亚太等五大国际油气合作区,获得了相当规模的权益油气资源。尤其在当前中国积极推进“一带一路”建设的背景之下,中国开展国际油气合作的深度和广度都得到了进一步的拓展。


    (二)建立了对外能源贸易体系


    初步建立了以石油、液化天然气(LNG)、天然气、煤炭、铀矿为主的能源进出口贸易体系,运输方式以油轮为主、管道为辅和少量铁路,国际市场上以现货、期货及长期购买协议等多种方式结合。2


    (三)中国能源公司极大提高了国际竞争力


    中国国有能源企业掌握了国际能源合作项目运作模式,积累了丰富的资本运作、合同谈判等方面的经验,海外投资效益不断提高,实力不断壮大,国际影响力显著增强。


    (四)中国对外能源政策正在逐步形成


    改革开放四十年来,我国能源国际合作的发展经历了从能源外交到逐渐形成对外能源政策的过程。


    在国际能源合作的前二十年中(1993~2012年),我国能源外交领域取得了重大成效。通过政府高层互访和各种首脑峰会等方式,中国与世界多个国家签订了政府间能源合作协议,并与多个国家组织签署了能源合作框架协定,为中国开展对外能源双边与多边国际合作奠定了扎实基础。


    2013年,随着“一带一路”倡议的提出,中国全球能源战略正式确立,中国的对外能源政策也在逐步形成。“一带一路”框架为国际能源合作搭建更为有效的对话平台,创造更加良好的国际合作环境,有助于开启更加包容的全球能源治理新模式。


    对于能源安全和国际合作的认知改变


    政策认知


    从改革开放初至今的中国能源安全观演变过程共分为两个阶段。第一个阶段始于改革开放初期(1978年起),从能源自给自足走向能源国际合作,第二个阶段始于“十一五”计划时期(2006~2010年),以石油天然气为主的能源供给安全观向多种能源均衡发展的能源使用安全观发展。十八大以后,能源安全观逐渐与整体社会生态文明结合在一起,注重永续发展。


    如今,中国已经逐渐形成了与西方“传统能源安全观”较为不同的“新能源安全观”。“新能源安全观”既包含了更多供应含义的“安全(security)”,又包含了更多社会含义的“安全(safety)”3。“新能源安全观”对内强调能源效率和新及可再生能源,4对外主张全球能源安全的共营。5“新能源安全观”中阐述的中国能源发展战略为“把提高能源效率为宗旨基于自身多元发展保护环境,加强国际能源的互利合作建立稳定、经济和清洁的能源供应体系,保障全球能源安全”。6


    在“新能源安全观”指导下,中国能源国际合作在合作途径、内容、机制、合作对象等方面都出现了很大的变化。


    1.中国能源结构转型,国际能源合作重点转向


    中国第十一个五年计划明确指出“中国的能源政策在于落实节约资源和保护环境基本国策,建设低投入、高产出,低消耗、少排放,能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”。“十二五”能源规划则强调了“绿色能源和能源效率”。同时“十三五”规划坚持问题导向和目标导向相结合,集中体现出转型变革、创新发展等新特点。2014年6月召开的中央财经领导小组第六次会议上,习近平总书记明确提出,必须推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制四方面的“革命”,标志着我国能源战略的重大转型。


    在中国经济放缓、增长模式向消费导向转变、政府寻求削减产能过剩、控制污染的背景下,中国在传统能源煤炭领域国际合作明显减少,而在相对清洁的天然气领域合作则有所加强。这对中国与以传统化石能源为主地区的能源合作产生巨大影响,中国能源国际合作已经从最初的以石油和天然气为主,逐步扩展到非常规油气,包括致密油气、页岩油气、煤层气等,以及新能源领域,包括核能及各类可再生能源,如太阳能、风能、潮汐能等。为了继续维持“把蛋糕做大”的深化合作趋势,中国寻求主导合作模式的转型,寻找合作领域与主体对象的替代品,并更加强调合作内容与主体模式的转型。


    在新能源领域,核电技术成为中国摆脱能源瓶颈的重要举措。2013年10月,国家能源局公布《服务核电企业科学发展协调工作机制实施方案》,首次把核电“走出去”上升为国家战略:服务核电“走出去”战略,对核电企业“走出去”给予方向性指引,并推动将核电“走出去”作为我国与潜在核电输入国双边政治、经济交往的重要议题。


    2.能源合作对象不断丰富


    与能源合作初期相比,目前中国的国际能源合作对象不仅有国家行为体,还有非国家行为体,如政府及非政府间组织等。同时,非政府主体也成为中国合作的重要对象。2016年,国家发展改革委、国家能源局相关负责人先后会见了美国通用电气公司(GE公司)、美国国际商业机器公司(IBM)、美国高盛集团、美国雪佛龙公司、美国泰拉能源公司主要负责人,就相关合作事宜开展了深入交流,推动了美洲相关企业的对华合作。


    3.能源合作方式不断创新


    能源合作方式的创新,一方面体现在合作模式上,鼓励企业以直接投资、收购并购、政府与社会资本合作模式(PPP)等多种方式,深化能源投资合作。加强金融机构在能源合作项目全周期的深度参与,形成良好的能源“产业+金融”合作模式。7另一方面体现在合作内容上,中国正逐渐将重点从传统能源领域转向新能源领域。中国作为全球最大的光伏生产和装机国、最大的风电装机国、最大的核电在建国、最大的能效改善国,作为全球清洁能源的引领者、全球可持续发展的参与者,正在国内积极推动可再生能源产业发展。


    4.能源合作机制不断完善


    在国际能源合作机制的探索上,中国主要经历了四个阶段。第一阶段从改革开放初期到20世纪80年代末期,中国一方面积极参与联合国及其下属机构涉及能源议程的所有活动,另一方面则全面加入那些机制健全、历史悠久并具有高度国际声望的专门性非政府类国际能源组织。第二阶段从1990年到2000年,中国开始接触区域多边合作组织,广泛参与APEC能源工作组的活动,同时与IEA、欧盟等组织开展合作与交流。第三阶段从21世纪初到2013年,主要将重点放在对区域性多边能源合作的拓展上,接触方式也从国际能源组织的参与者变成组织建设的积极推动者。如参与创立上海合作组织“能源合作国家间专门工作组”。第四阶段从2013年至今,通过“一带一路”倡议的提出与实施,中国确立了自己的能源国际战略,并引导逐渐建立符合自身利益和能源发展需求的国际能源合作机制。


    5.积极参与国际能源治理,承担大国责任


    随着中国能源安全观的改变,中国已从最初的能源独立观转向能源相互依赖观,从对能源供给安全的关注转向对能源需求安全的关注,进而使中国参与能源国际合作的模式产生相应变化。中国开始不断感知到自己在全球能源治理中的地位与未来作用,并积极承担相应的国际责任。

    2015年6月,中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交应对气候变化国家自主贡献《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》,在年底的巴黎气候大会上,中国再次表明发展清洁能源、促进能源低碳转型的决心。2016年,中国开启建立全国碳排放交易体系的元年,并于当年与欧洲在碳排放交易领域开展合作。


    企业认知


    1.企业参与能源国际合作的积极性与自主性不断提高


    在中国国际能源合作逐渐扩大和深化的背景下,中国能源企业的参与经历了从“政府先行,为企业铺路”到“非国有企业加盟,合作主体日益增多”的过程。在国际能源合作初期,中国能源企业的“走出去”以国家“铺路”为主,并且参与者以国有企业为主。在国家的积极推动下,中国能源企业得到了更多展示平台以及与国外相关企业直接交流与合作的机会,逐渐开拓海外空间与市场。


    在逐渐适应当地投资与经营环境后,中国能源企业在当地的资源开发与合作呈现出深入发展的态势。合作主体开始多元化,既有中国的国有大企业,也有中国的民营企业;既有实体经济部门的企业,也有中国的投资公司。我国企业主动参与项目投融资、开展运营一体化合作的意愿不断提升,对各类风险的防范意识和应对能力逐步提高。


    而随着“一带一路”倡议逐渐推进,越来越多的中国企业乘着“一带一路”的东风“走出去”,中国企业在全球能源结构中的作用和地位也在发生翻天覆地的变化。我国能源企业“走出去”已进入新阶段,多元投资主体格局基本形成。中国企业不仅展现出在规模、技术、质量上的实力与地位,同时也更加注重“一带一路”地区国家的能源安全、减少地区能源贫困、改善地区人民生活质量等问题,在给予中展现大国担当,提升中国企业的影响力和竞争力,在全球能源治理中发挥更加重要的作用。


    2.探索多种国际合作方式降低风险


    对于多种合作方式的探索主要体现在两个方面。第一,通过丰富的合作形式与其他国际企业分享经验、共同开发、风险共担。例如,在中亚地区,由于能源深加工项目建设时间长,投入资金多,中国企业在合作时注重与国际同行,包括与合作国的公司组成利益共同体,丰富合作形式,共同开发,以降低合作的风险。第二,结合不同国家的国情、法规、政策环境等因素,因地制宜选择合适的国际合作方式。例如,中石油与哈萨克斯坦的企业合作主要表现为股权收购和通过投资成立合资公司两种形式。而与土库曼斯坦的企业合作则主要表现为中石油执行土库曼斯坦的能源开发项目,同时向土方提供技术服务。最令人熟知的就是中石油承建的土库曼斯坦复兴气田项目。


    3.拓展合作的广度与深度,积累经验与认可


    经过在海外多年的经营与经验的积累,中国能源企业不但掌握了国际能源合作项目运作模式,还积累了丰富的资本运作、合同谈判等经验,海外投资效益不断提高。随着中国国际能源战略目标的制定,能源企业海外投资合作广度与深度的拓展,不仅有利于中国能源企业在海外市场进一步盈利,而且有利于企业在接下来的合作中进一步拓展市场、积累口碑,同时还能为提高中国国际影响力作出贡献。


    中国能源国际合作已经不仅仅是中国企业“走出去”,在油气上中下游的并购和拓展,更包含了中国在能源发展理念上的创新,协商机制上的融合,以及在解决国际能源事务上逐渐壮大的影响力。2015~2017年的三年间,中广核在欧洲积极布局,相继在英国、比利时、爱尔兰等市场并购了新能源资产。英国是世界上核电审查方面最为严格的国家,在英国投资核电成功通过,意味着包括中广核在内的中国能源企业可以更好地参与欧盟其他国家的核电投资建设。同时,中国企业收购海外优质能源资产不仅可以获取海外收入,还能学习国外先进的新及可再生能源开发技术和安全管理理念。与西方跨国公司相比,中国能源企业在国际化运营、国际风险资金运用、国际并购、国际公关、危机处理等方面的能力尚待进一步提高。


    4.参与基础设施建设,彰显社会责任感


    在“走出去”的同时,中国能源企业还积极帮助能源基础设施落后国家开展各种能源配套和辅助设施建设,如在非洲乍得建立炼化厂改善当地人民生活和经济水平等。中国企业在非洲直接竞标并参与所在国作为民生工程的油气项目,完善当地油气管道等相关基础设施建设,彰显了中国企业的社会责任感。


    民间认知


    1.民间交流成为促进合作开展的重要引擎


    中国国际能源合作的民间交流可分为两大类。一类是企业间论坛,主要是以论坛或交流会的形式为两国企业构筑一个相互交流的平台,以促成双方的实质性合作。这种民间交流规避了政府间正式洽谈中的政治约束性缺陷,话题更加开放,目标更加明确,供需等利益取向较为清晰。包括中国在中亚国家的经贸合作论坛,中美ECP项目等。另一类则具有半官方性质,通过学界、企业界的交流促进双方的能源政策沟通,从而推动双方合作。2015年中国与欧洲在能源学界的合作涵盖了核能、风能、太阳能、生物质能等几乎所有新能源领域,其中不乏国家级平台或国家部门推动的项目,覆盖面广、级别高、合作单位水平高,这些都有助于中欧能源合作向着更高层次进一步发展。


    民间论坛、展会等方式的交流有助于合作各方增进互信、消弭分歧,对于加强国际能源合作安全、推动国际合作发展起到了重要的引擎作用。


    2.通过人才培养和交流加强理解


    互派代表团与学习/考察组、建立可再生能源实验室、人员技术培训等技术合作也是民间合作与交流的重要组成部分。这些项目对于扩大合作范围、增进相互理解,进而促进国际能源合作发挥着重要作用。


    机遇与挑战


    (一)面临的机遇


    国际能源形势的变化与调整及“大能源时代”的到来,为中国的国际能源合作提供了战略机遇期。


    国际能源形势发生的重大变化和调整,主要表现为全球石油市场的建立和完善,使得石油、天然气可以在全球范围内流通和交易。国际地区层面上的能源管理机制,如OPEC、IEA,在协调能源政策方面作用不断显现。作为能源安全重要组成部分的环境安全,更需要地区内国家的合作。因此,能源安全越来越需要依靠能源市场的相互依赖和国际合作来实现。


    而“大能源时代”的到来,则直接加大了中国在国际能源市场上的权重。“大能源时代”是指,从能源品种来看,煤炭和常规油气资源不再“一枝独秀”,致密油气、页岩油气、煤层气等非常规油气、新能源开发欣欣向荣,核能及各类可再生能源如太阳能、风能、潮汐能等技术日益成熟;从能源开发区域来看,大陆油气勘探开发热点降低,而海洋油气勘探开发力度加大;从能源与自然环境联系来看,能源发展越来越受到气候变化等因素的限制。“大能源时代”中能源权力被重新建构,不再以“油权”为唯一核心,还包含“能源供应权”“能源需求权”“能源技术权”“能源金融权”以及相应的“能源碳权”等。中国已成为全球第一大能源消费国和原油进口国,巨大的消费力和消费市场使之拥有了能源价格的影响力,也在重新塑造其对外能源关系。


    由此,在供需矛盾不突出的情况下,顺应全球能源形势的变化,对能源国际合作的重点、布局等作出调整,在能源生产和消费革命所涉及的各个方面加强国际合作,更有效地利用国际资源,是中国面临的最大目标和任务,也是一个实施能源生产与消费革命的战略机遇期。


    (二)存在的挑战


    1.技术不足成为中国新能源发展瓶颈


    虽然中国的核电、光伏、风电等技术处于世界领先地位,但从总体来看,由于地区差异、地理环境限制等原因,中国的新能源技术应用仍然存在很大不足。清洁能源使用比例过低,能源利用效率不高,环境污染问题突出,减排压力巨大,实现环境清洁和生态可持续发展的任务艰巨。因此,通过扩大清洁能源进口、引进先进节能和环保技术、发展油煤替代能源来支持能源革命是当务之急。


    2.能源投资的“政治风险”逐渐提高


    所谓“政治风险”是一个大政治风险概念,并不是通常认为的地缘政治和政治局势等较为狭隘的概念,它包括经济、市场、资本、社会、政局、双边关系和环境及气候等因素。随着中国国际能源合作的深入与多样化,尤其是“一带一路”倡议的实施,其所面临“政治风险”也更加多样。当前,中国在投资过程中面临的“政治风险”主要包括:第一,安全风险。许多国家地缘政治十分复杂,曾遭受国家消亡和民族纷争的长期困扰,对于外来的投资有超乎投资和市场本身的敏感反应,变动因素非常大。第二,环保和气候问题。在应对气候变化的大背景下,各国法律法规不尽相同。第三,一些资源出口国容易形成“荷兰病”(一国经济的某一产品部门异常繁荣而导致其他部门衰落的现象)。为了防止“资源诅咒”,这些国家会由能源向其他皇冠娱乐平台下载进行转移,减少能源投资的机会空间。


    3.能源文化存在差异性


    所谓“能源文化”是指与能源生产与消费有关的所有理念、政治经济制度和行为方式的总和,这种总和构成了一种特殊的认知,即“能源文化”。


    中国的“走出去”战略应具有两层涵义,一为“走出去”,二为“引进来”,而不能单单理解为简单的“走出国门”,更应表现为一种国际能源合作的态势。8而对于国外而言,“走出去”意味着全球资源正被“中国掠尽”的心理恐惧,这其中有一些根本没有必要的担忧,以至于在非洲等地区,中国“新殖民主义”言论一度甚嚣尘上,为中国的对外能源合作带来负面效应。


    1.许勤华:《中国全球能源战略:从能源实力到能源权力》,载《人民论坛•学术前沿》,2017年第5期。


    2.许勤华:《中国全球能源战略:从能源实力到能源权力》,载《中国战略》,2017.03(上)。


    3.王海滨、李彬:《中国对能源安全手段的选择与新安全观》,载《当代亚太》,2007(5)。


    4.Lundin Petroleum AB (publ). Report for the Nine Months Q3. 2013. Available from https://www.lundin-petroleum.com/Documents/qr_3_2013_e.pdf. 2013, Stockholm.


    5.马延琛、吴兆雪:《中国新能源安全观与实现全球能源安全》,载《东北亚论坛》,2007(4)。


    6.徐寿波:《中国能源发展战略变革综述》,载《电网与清洁能源》,2008(11)。


    7.《推动“一带一路”能源合作愿景与行动》,见http://www.scio.gov.cn/31773/35507/htws35512/Document/1552329/1552329.htm,2017-05。


    8.陈岳、许勤华:《中国企业“走出去”战略及对国家经济安全的影响》,载《中国能源国际合作报告2010/2011》,皇冠体育新2网址:时事出版社,2011年。

    (审核编辑: Doris)

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